我國楊樹產業化發展的政策建議

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南京市聯合農林技術研究中心  郭書豪 中國苗木網,www.cqhuayin.com

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林業產業政策，是一個完整的政策體系，基本上是由林業產業結構政策、林業產業組織政策和林業產業發展政策組成的。林業產業發展政策從林業發展目標出發，規范產業發展行為，協調產業發展過程和結構，它同林業產業結構政策和林業產業組織政策一起構成整個林業產業政策，而且比后兩者具有更強的綜合性。林業產業發展政策以國家一定時期的林業產業發展目標為出發點，林業發展目標的多樣性，要求林業產業政策的制定具有綜合性。 999苗木網,999miaomu.com

楊樹產業是以楊樹資源為基礎，以技術和資金為手段，有效進行物質產品和非物質產品的生產，以創造經濟效益和滿足人們需求的企業和組織。如何發展楊樹產業，根據世界人工林經營比較成功的國家的經驗，鑒于我國目前森林資源數量與質量、木材產量及其林產品供需缺口的現狀，其根本出路在于在可持續發展思想指導下，努力增加森林資源，加速國內人工林培養，而人工林發展成功的關鍵在于國家正確的和強有力的人工林政策。 999中國苗木網,999miaomu.com

發展楊樹產業化經營，要遵循市場經濟規律，不能用行政的辦法，但也不等于政府在產業化經營中無所作為。實踐證明，各級政府在楊樹產業發展過程中發揮了重要的作用。 999苗木網,999miaomu.com

楊樹產業發展政策與產業發展的內容是分不開來的，通過林業發展政策協調楊樹資源培育和楊木加工利用關系，協調楊樹產業發展過程中經濟、環境和社會效益關系，協調楊樹產業發展各階段的關系。楊樹產業政策的內容應包括持續發展和均衡發展政策，應與國家整體政策一致，要根據實際情況，制定有利于節約資源和環境保護的產業政策，堅持生態、經濟、社會效益相統一，“建立比較完備的林業生態體系和比較發達的林業產業體系”，確立以森林多目標經營為基礎的現代林業建設思想。

下面擬從我國實際情況出發，針對實踐中存在的問題，結合國外成功的經驗，提出相應的政策建議。 999苗木網,www.cqhuayin.com

(一)加強產權管理 苗木網,www.cqhuayin.com

楊樹資源利用失誤，可以歸咎于對楊樹資源產權和控制權的不完備。正確的管理和對策措施是十分重要的。黨的十一屆三中全會以后，隨著農村改革的不斷深入，林業產權特別是林地林木權屬問題得到重視。林業產權制度改革是整個農村改革的一部分，林地改革是林業產權制度改革的核心，實行所有權和使用權分離，進一步深化林業產權制度改革，是加快楊樹產業發展的關鍵。 苗木網,www.cqhuayin.com

1、加大宣傳力度 999中國苗木網,www.cqhuayin.com

進一步宣傳和貫徹執行黨中央、國務院有關政策文件的內容，在抓落實的同時，大力宣傳先進典型。我們建議宣傳的內容還應該進一步擴大，讓農民了解與林地使用權有關的內容，包括全面落實包含什么內容，在落實過程中如何保護自己的權利，但權利遭到侵犯時，他們有哪些渠道可以使問題得到解決。 苗木網,www.cqhuayin.com

2、進一步明確林地使用權的物權性質 中國苗木網,999miaomu.com

1985年的《繼承法》和1998年的《土地管理法》均沒有對土地的使用權的繼承問題作出任何規定，如果林地使用權確定為物權，則林地使用權可以作為林地使用人的財產，依法可以繼承。林地使用權作為物權，在市場條件下，其必然可以作為具有交換價值的資本，在市場中依法流通，體現林地的價值和使用價值。實踐證明，森林，林地的使用權和管理權比其所有權要重要得多。

3、保證聯產承包責任制的連續性 中國苗木網,www.cqhuayin.com

穩定當前農村政策是我國目前的大事。穩定家庭聯產承包責任制是維護黨的威信和黨的農村政策連續性的繼續履行的保障。特別是農村集體經濟組織所有的林地，在流轉時要得到絕大部分農民的同意，不能違背大多數農民的意愿，強行收回承包的土地，進行拍賣，侵害農民的利益。 中國苗木網,www.cqhuayin.com

4、加強各部門的合作 999中國苗木網,999miaomu.com

林業產權制度改革是一項復雜的系統工程，涉及到眾多行業和政府機構，與林地相關聯的有農業、水利、土地等部門。為創造良好的政策環境，各部門應該相互合作，共同努力，促進林地使用權流轉體系的順利進行。土地證和林權證都是有效的權利憑證，依據《土地管理法》的規定，依法改變土地用途的，應當辦理土地變更登記，更換證書。各部門應加強合作，保護林地使用人的合法權益。 999中國苗木網,www.cqhuayin.com

5、進一步規范合同 999苗木網,www.cqhuayin.com

針對合同中存在的情況，應該確定標準合同包括的內容：①合同雙方的身份；②林地的描述；③流轉的目的；④合同期限；⑤合同雙方的權利和義務：⑥合同期限內土地轉讓的規定；⑦如果合同中含有土地調整的要求，應該在合同中載明林地使用權調整的程度；⑧林地使用期間國家和集體收回林地使用權的規定；⑨違約責任；⑩解決糾紛的條文；⑾合同雙方的簽字或蓋章。 中國苗木網,www.cqhuayin.com

6、加強對土地流轉資金的管理 999中國苗木網,www.cqhuayin.com

對流轉后獲得的資金，國有林地使用權轉讓獲得的資金是國有財產，集體解決組織所有的林地轉讓獲得的資金是集體的共有財產。必須加強流轉資金的使用管理和財務管理，建立和完善資金管理制度，真正做到土地所有權和資金所有權統一。 999中國苗木網,www.cqhuayin.com

7、加強對林地的管理 苗木網,www.cqhuayin.com

林地管理是林業主管部門根據國家法律、法規和政策，依法對林地的保護、利用、歸屬等進行組織、協調、控制和監督等職能活動。林地管理是國家用以維護林地所有制的一項重要措施，其目的在于維護林地所有者和使用者的合法權益，調整林地關系，合理組織利用林地。林地管理的內容取決于社會生產力水平以及與其相適應的生產關系，同時也取決于林地的基本特征。一是加強林地權屬的管理；二是加強林地的保護管理。

(二)信貸政策

我國對林業的投資仍然是以國家投資為主體，而國家投入采取的是項目投資法。國家投入主要集中在林業生態環境建設方面，楊樹作為人工林，在我國大部分地區主要是屬于商品林，在目前情況下，要獲得國家的投資是很困難的；對楊木加工企業固定資產投資規模萎縮，加上缺少有競爭力的建設項目，很難得到商業銀行的貸款；整個國家林業貸款的落實率和利用外資規模下降，楊樹資源生產過程中，要獲得政策性貸款和商業性貸款都很困難，利用外資的規模，也在不斷萎縮。如何解決楊樹產業資金投入嚴重不足問題，我們認為： 苗木網,www.cqhuayin.com

1、增加營林業政策性貸款

增加營林業政策性貸款，并作為長期優惠措施，采取財政貼息，對集體和農民個人建設一定規模的楊樹商品林基地給予必要的資金和政策扶持。

2、積極爭取利用國際經濟組織貸款 999苗木網,www.cqhuayin.com

楊樹產業化過程中，由于其速生豐產特性，特別是楊木加工技術的突破，對保護環境和發展地方經濟起著十分重要的作用，有著其獨特的經濟、環境、社會效益。在國家對林業投入不足情況下，利用國際經濟組織的貸款營造人工林，是一條有效的途徑。在中國這樣的一個發展中國家，資源和環境的管理、保護和投資采取的是傳統的項目投資法，而國際組織的經濟援助是項目投資的主要來源，發展楊樹產業，要積極爭取項目，獲得發展所需要的資金。(國家林業局．2000中國林業發展報告：46—54頁)

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3、積極制定鼓勵民間投資的政策 999苗木網,www.cqhuayin.com

民間投資是解決林業投入不足的有效方法。在分戶承包經營情況下，農民要獲得營林的資金是很困難的，我們認為最有效的方法是：在林業產權制度改革不斷深入的同時，明確林地使用權的范圍，制定允許農民以其所享有的林地使用權抵押貸款的政策，在保證商業銀行權利的前提下，使廣大農民獲得發展資金。為確保資金的使用，銀行可建立必要的監督機構，可實行專款專用。 999苗木網,www.cqhuayin.com

(三)財政稅收政策 999苗木網,www.cqhuayin.com

世界各國在發展本國林業時，采取了不同的政策和措施，但其共同點是對林業發展采取財政補貼和稅費減免政策。 中國苗木網,999miaomu.com

1、稅制優惠

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稅費減免是世界許多國家扶持林業的重要形式。以法國為例，從1969年起，法國部分免除了《普通稅法》規定的新造林收入稅，以及減少森林資源稅。《林業稅法》明確規定，買賣林地的土地稅僅按買賣農地的六分之一繳稅；林業增值稅只計算土地價值，不計資本增值稅；森林財產稅按面積計算，低收稅。針對我國稅費在整體上偏重的情況，結合楊樹產業發展中的實際情況，主要從以下幾個方面入手： 999苗木網,999miaomu.com

一是減少收費項目，除育林基金、維簡費等極少數費外，減少繁多的收費項目，減輕農民負擔。特別應注意有些地區因財政收入困難，而減少林業行政經費，使得林業行政部門由于行政經費不足不得不依靠收費維持日常工作。這樣一方面應由政府負擔的經費轉嫁到農民頭上，另一方面，育林基金等取之于林用之于林的費用其實沒有真正用于林業發展。

二是明確農林特產稅繳納環節，避免雙重稅收。 999中國苗木網,www.cqhuayin.com

三是增值稅方面，《關于林業稅收問題的通知》中規定的對國有森工企業以“三剩余”(采伐、造材及加工剩余物)和次、小薪材為原料的綜合利用產品執行增值稅即征即退政策的范圍擴大到非國有企業。楊木加工企業在某些地區大部分以私營小企業為主，楊木加工企業成立和發展中，正是我國經濟結構發生劇烈變動的時期，這種變革必然給木材加工企業的發展帶來了重大的影響。因此，在“公平稅賦”原則下，應給予中小型楊木加工企業必要的稅收減免。 999中國苗木網,999miaomu.com

四是明確稅收交納問題。調農植林、退耕還林是農業產業結構調整的一部分，符合國家政策。土地流轉后，用途發生變更，所承擔的稅費水平應該隨之變動。過去征收的農業稅，現在改種林木，應該繳納農林特產稅，避免造成重復征收的局面。 999中國苗木網,999miaomu.com

2、財政扶持 中國苗木網,999miaomu.com

財政補貼是國家促進林業發展的主要手段之一。林業財政補貼的范圍主要是第一和第二產業，補貼的種類主要有：直接補貼、貼息貸款、把政府收入的一部分直接或間接轉讓給農民和加工企業。 999苗木網,999miaomu.com

一是造林補助制度。確定補助對象，規定補助標準。一般補助對象應為小規模的家庭造林，荒山荒地造林，另外，在綠化達標時林業主管部門因投入荒山造林而形成的負債，應由當地政府償還。對作為商品林建設的楊樹資源培育應堅持市場調節為主，同時政府給予一定的政策扶持。

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二是加強和改善對楊木加工企業的財政支持政策措施。根據“取之于民用之于民”的原則，為保證林業產業健康持續發展，地方財政應加強對楊木加工企業的財政政策支持；規范和完善正在執行的一些優惠政策，公平稅賦；清理不合理收費，切實減輕加工企業的額外負擔。建議借鑒世界發達國家的成功做法，由地方財政部門從財政預算中建立楊木加工企業風險準備金，或建立楊木加工企業信譽保證金，支持加工企業的發展。

三是林業科技投入，推廣新技術的投資風險財政補貼。要提高楊樹產業的綜合素質，必須通過技術改造、加強管理和新產品開發，提高林分、產品質量和市場競爭力。一般來說，農民和楊木加工企業一方面沒有資金投入林業技術改造和新產品推廣；另一方面，農民和企業也愿意承擔符合公共利益的項目開發風險。可以通過政府財政補貼的方式，鼓勵農民和企業增加楊樹資源保護和開發的資金，使楊樹資源真正能夠“永續利用”。

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(四)繼續貫徹和執行扶持貧困地區發展的政策 999中國苗木網,999miaomu.com

對于一些貧困地區，在堅持區域經濟協調發展的前提下，應逐步縮小地區發展差距。為此國家級有關部門也采取了一系列扶貧措施，實踐證明，扶貧開發工作不能單純依靠“輸血”型的政府投入，自我發展的“造血”機能的形成和發展是脫貧致富的有效途徑。

(五)建立合理的林業產業組織 中國苗木網,999miaomu.com

目前，我國各省、市根據自身的特點，提出了林業產業化、生態林業的目標。林業產業化涉及到營林、木材加工、銷售主體的經濟協作和組合，是從經濟組織上健全林業，幫助當地農民。堅持“按產業化發展林業”的思路，實現產銷一體化。林業產業化正在逐步形成，而一體化經營僅僅在個別地區存在，且各自獨立，無法形成相互聯系和支撐的體系。楊木生產商品化與產銷一體化相聯系，要充分發揮林業的經濟功能，產銷一體化的組織形式的選擇是非常重要的。一方面，營林比較效益低，其后續木材加工、銷售環節所占的附加值較高，一體化經營，使農民可以從加工、銷售環節分享利益，有利于林業的持續發展。另一方面，改變單一層次面對市場的情況，農民、企業(加工和其他組織)聯合、協作進入市場，增強駕馭市場的能力，提高林業的綜合生產力。

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總之，在縱向分工發展的基礎上，建立產銷一體化，通過市場來優化組織結構，實現優勢的結合，使林業真正成為部分地區的經濟增長點。

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